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对我国禁止公民个人接收境外卫星电视节目的法律评析
作者:管建强 华东政法学院国际法系副教授

1993年10月5日,国务院颁布了《卫星电视广播地面接收设施管理规定》的第129号令,随即,广播电视部为配合129号令而制定了11号令的实施细则。
国务院129号令第3条规定:“国家对卫星地面接受设施的生产进口销售安装和使用实行许可制度”。强调设置卫星地面接收设施接收境外(含港澳台地区)卫星电视,必须按国务院第129号令及广电部11号令的规定报广播电视行政部门审批。
紧接着,北京广播电视局,北京市工商行政管理局,北京电子工业管理办公室,北京市公安局,北京市国家安全局,北京海关发布的联合公告中第6条明确规定:“禁止个人安装和使用卫星地面接收设施”。
从国务院129号令的许可制度发展到北京市政府干脆明确禁止公民个人安装接收境外卫星电视节目。都说明了中国大陆的公民在人类即将进入二十一世纪、中国改革开放已经历二十多年的今天,中国公民却无法享受科技、文明的成果,无法打开窗户去审视、欣赏、批判或与外部的世界进行交流。

一,国际法上卫星电视广播的问题点

在资讯发达的今天,通过地球同步轨道卫星进行电视广播不仅带来了通讯的革命,而且大大促进了国际社会的文化交流。虽然地球正在演变成一个地球村,可是由于地球村中每个国家的社会制度以及意识形态不尽相同,而卫星电视广播的范围却跨越了国界。因此,卫星电视广播在国际法上就必然会涉及到国家主权不容干涉与国际人权权利中各国公民有自由接收和发送信息自由的冲突。
卫星电视广播的国际法渊源有几种,但最重要的可以说还未形成,由于各国意见分歧很大至今未能签定一部国际公约。自1968年这个问题被提到联合国和平利用外层空间委员会以来,至今没有达成协议。主要涉及的以下的问题。第一,信息自由和不干涉原则的对立。在卫星电视节目广播方面最大的问题是过去东欧国家以国家主权和不干涉内政原则为理由,强烈反对对另一国领土播放卫星电视节目,认为卫星电视播放国对另一国没有放送权或着落权。与之相反,西欧国家则根据自由传播信息的原则主张自由进行电视广播。第二,关于扩散的问题,通过卫星电视广播其辐射范围将覆盖很广泛的地区,所以,仅限于对本国领土范围广播几乎是不可能的。卫星电视广播内容会无意识地传送到其他国家领土上,这就叫作“扩散”。过去东欧国家不仅反对向别国进行直接地卫星电视广播,而且对扩散问题也特别敏感,他们主张限制扩散节目内容,认为放送国应经可以接收到该节目的外国的事先同意。不过在东欧国家社会主义制度的解体之后,随着北约的东扩,原先的东欧国家就上述问题的强烈反对态度已有所转变。
值得一提的是1982年联合国大会通过了《关于各国利用人造卫星进行直接广播应遵守的原则》它由11个条款组成。其主要内容为:利用卫星进行国际直接电视广播活动的进行,不得侵犯各国主权和不得违反不干涉原则;并不得侵犯人人有寻求、接收和传递情报的思想的权利;从事卫星活动应遵照国际法,包括《联合国宪章》、《外层空间条约》等有关规定并有权享受直接活动带来的利益;各国对该活动负有国际责任;有关国家有进行协商的权利和义务。
尽管有《关于各国利用人造卫星进行直接广播应遵守的原则》,但实践上又缺乏可操作的具体公约或细则,同时也缺乏具体的监督机构和争端解决程序。
笔者认为应建立一个全球性的卫星电视广播组织,其主要任务是以上述《原则》和未来的卫星电视广播公约为基础协调、仲裁成员国之间的争端。促成成员国在利用卫星进行国际直接电视广播活动的同时,不得侵犯各国主权和不得违反不干涉原则;同样也不得侵犯人人有寻求、接收和传递情报和思想的权利。

二,禁止公民个人接受境外卫星电视节目与中国宪法的冲突

目前,在东半球与地球同步轨道上的发送电视广播信号的卫星不少于70颗,以平均每颗卫星同时播送5套不加密的免费收看的节目来计算,则有350套节目正在全天候地广播,东半球国家的住民如果需要则可以收看其中相当部分的节目。从这些卫星电视广播的内容上来看有影视,娱乐,商业广告,新闻报道,时事评论,财经动态,体育,科技等,当然免不了有一些媒体利用卫星电视广播向别国传播其文化价值观,其中既有对他国政策中肯的或不恰当的批评也有为其本国的霸权主义政策作宣传和粉饰。问题是在国际社会中,至今尚无一个有权评判各国卫星媒体广播的内容是否公正和客观的专门组织。如果中国政府仅以卫星电视广播的部分节目内容有可能误导中国观众的意识形态为理由,而简单地加以禁止收看,笔者以为这绝对不是一个明智的选择。在当今的信息时代,行政机关已无法从根本上排除外部世界的信息,公民个人即使不能收看西方的卫星电视广播节目也可以通过无线电短波接收信息,更何况电脑的因特网上的信息也是时刻不断地播出境外的新闻,即使有关部门当局能够封住一部分网址但是不可能封住所有的境外网址。由此可以得出一个结论,在当今世界中在技术上要想封住境外各种渠道的信息是不可能的事。从指导思想上企望以禁止公民接收外部信息为手段,使本国公民在纯朴的、不受外部干扰的、全国人民思想统一的环境中生活是幼稚和可悲的,这种方法至多反映了变相的民族自卑感而已。任何国家的政府下令禁止国内公民收听,收看外国媒体的新闻内容,这不仅会引起国内人民对政府的对立情绪,同时也必然招致国际社会向该国就人权问题进行指责。
其实从中国的国内法来看,禁止公民个人收看境外卫星电视广播的做法是与中国宪法的精神相抵触的。中国现行宪法对于公民是否有自由接收信息的权利没有作出过明确的条款规定,然而从相关条款的中国宪法第40条规定:“中华人民共和国公民的通讯自由和通讯秘密受法律保护”来看,笔者认为这一条款暗含了公民享有自由地接受信息的自由。所谓“通讯自由”在传统的观念上往往理解为公民享有信函、电话方面的交流和勾通而不受干扰的自由。随着科技的发展“通信的自由”理所当然地包括了无线电广播的收信、国际互联网的信息交流以及卫星电视广播的接收之自由,之所以这样理解是因为“通信”的概念其内涵和外延均包括了信息勾通和信息交流自由的意念,宪法对“通信自由”并没有在手段和方法上作出过任何限制性的解释。
在宪法所保障的公民权利和自由中,国家通过行政法规或命令来规范某一领域的公民的自由是因为如果不加以规范个别公民的这种自由权利就有可能侵犯到他人的自由和权利、甚至侵犯到国家和社会的利益。因此,政府行政机关在不违反宪法的前提下,对某些领域建立许可制度是可行的。例如,公民有驾驶行车的权利,但必须通过国家机关设定的驾驶员考试制度,在遵守交通法规的前提下才可以“自由”地驾驶。
不过,笔者认为国务院和地方行政机关在特种领域中规定申请许可制度应该十分慎重和考虑全面的,如果以许可制度为手段,本质上禁止公民个人的通信自由则显然是违反中国宪法的。而国务院129号令以及其他一些行政机关所作的公告或解释是与中国宪法第40条规定的精神相违背的。
国务院129号令人规定只有下列单位和场所才可以申请接收境外卫星电视广播节目:(一)级别较高、规模较大的教育、科研、新闻、金融、经贸等确因业务需要的单位;(二)三星级或国家标准二级以上的涉外宾馆;(三)专供外国人和港、澳、台人士办公室或居住的公寓等。笔者认为这些条款问题很多,虽然是为了营造一个良好的外商投资环境,但是该规定与中华人民共和国宪法相抵触,尤其是第三款的规定从本质上来说具有歧视本国国民的特征。
中华人民共和国宪法第三十三条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律上一律平等”。至少香港、澳门的华人是具有中华人民共和国国籍的。他们在中国大陆是没有任何理由在法律上有优越于大陆公民的权利的。同样“台湾人 ”在中国大陆也必须服从中国法律的管辖。没有什么“台湾人”可以在法律地位上优越于大陆公民的道理。外国人在中国大陆除部分享有外交特权者以外,所有的外国人应服从属地管辖。中国宪法虽然没有明确规定这部分外国人在中国境内必须与中国公民在法律上一律平等,但是按照国际惯例,在他国的普通外国人其最高的权利享受是国民待遇。而保护普通外国人享有在中国境内其法律地位超越中国公民的特权,反映了国家的政府机关管理层次的民主法制意识的匮乏。
根据中华人民共和国宪法第五条第二款的规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。很显然国务院第129号令及广电部第11号令、北京市政府部门的联合公告、上海市音像管理处的“告示”等,其内容形式上是许可制度,本质上是禁止中国公民享有宪法所保障的权利。因此,上述行政法规是与中华人民共和国宪法的精神相违背的,是应该废除的。

三,卫星电视广播的规范化与利用

鉴于卫星电视广播领域发展的不可逆转性,以及禁止本国国民接收信息的违法性。因此,中国政府未来在卫星电视广播的问题上,若采取禁止的手段则是治国之大忌。笔者认为中国政府应做二件事。首先,在国际上应积极推动建立一个卫星电视广播条约组织,以规范卫星电视广播发送国与受信国之间权利与义务关系、促进信息播送的自由与不干涉别国内政原则的尊重和协调,同时应规定这一国际组织在其成员国之间就是否有违反《关于各国利用人造卫星进行直接广播应遵守的原则》而发生的争端之问题,有受理、裁定的职能。笔者认为建立这种国际协调的方法,对于限制发达国家对发展中国家内政的干扰是有益的。作为常任理事国的中国理应在联大提出议案。其次要做的是,还中国公民有接收卫星电视广播信息的自由。打开窗户必然会有蒼蝇飞进,对于境外个别淫秽节目,应通过外交或法律的手段来追究其国家责任;对于境外一些尚未构成干涉别国内政的舆论宣传节目,中国政府应学习外国的先进经验,以卫星电视广播为手段加强宣传十一届三中全会以来中国改革开放的成就,同时以摆事实、讲道理与西方国家的人民进行对话。
事实上,境外的电视广播节目未必都与中国政府过不去。在中国大陆接收香港的凤凰卫视节目的用户至少占卫星接收族的七成以上(有关专家推测),凤凰卫视集新闻报道、政治事实评论、娱乐为一体及时和较全面地报道了全球和两岸三地的新闻,它不仅能每次实况报道中国元首和政府首脑在境外的国事访问中的记者招待会,而且在国内外重大事件发生之际,它能及时作专题报道。如98年国内的洪水灾害专题报道比中央电视台的报道更早、更全面和深入;当中国大使馆遭美国为首的北约袭击后不久,凤凰卫视就连续推出了系列的专题节目《中国人今天说不》,该节目的及时性或生动性又明显优于中央电视台的同类节目。从凤凰卫视成立至今的三年多来,它始终配合大陆的改革开放、表达华人的心声,在维护国家主权和尊严方面也作出了积极的贡献,如果大陆公民不能自由地收看凤凰卫视这一类健康的节目,则对于中国的国家、社会利益来说都是一种精神财富的损失。同时还会引起大陆公民对政府的反弹情绪。
另外,在中国大陆能收看到的卫星广播节目中较为引人关注的有美国有线(CNN)、美国之音(VOA)等节目。CNN是全天候地用英语报道世界各地的重大新闻,以及新闻分析;目前,美国之音则每星期四个晚上邀请专家和学者以中文通过卫星电视广播以及无线电短波与中国观众、听众进行对话(由中国观众、听众打免费电话),栏目有《中国论坛》、《经济论坛》、《美国丛谈》及《美中话题》,通过观察,在政治性的议题中,即使在平时也总有相当一部分的观众和听众对美国之音邀请的嘉宾所持有的有些观点提出质疑或进行严厉的批判。尤其是在中国大使馆遭到袭击后不久,几乎所有的中国观众和听众在该节目中对美国的霸权主义行径提出了强烈的谴责。因此,笔者认为对于在中国人民心中的道德标准、是非判断能力,中国政府是不应该也没有理由怀疑的。政府为了人民的利益所作的事情,相信人民是会支持的;什么时候政府的行为人民不理解、不支持,往往说明问题不是出在人民身上而是在政府的身上。
在相信人民群众有判断是非能力的基础上,中国政府应该把新闻、时事评论工作做得更及时、更有可看性。不仅如此,我们还要让世界更进一步地了解中国。既然美国之音向中国大陆开通了观众和听众的免费对话节目,那末,中国政府就应该化被动为主动,采取积极的姿态组建一个VOC(中国之音)由专家和学者与美国观众或听众进行对话的节目。尽管最近中美关系处于较紧张的状态,但是以长远的观点来看,不仅中美两国政府应进行对话和勾通,而且两国人民也应该进行对话和交流。在美国本土的大部分美国人对遥远的中国并不完全了解,更不了解今天改革开放的中国。如果中国政府能够利用卫星电视广播与某些国家的人民进行交流和勾通,相信着无疑会给中国的改革开放事业带来极大的好处。
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